La indefensión ante las Administraciones públicas

¿Qué se entiende por indefensión?

La RAE define indefensión como: «Situación en que se coloca a quien se impide o se limita indebidamente la defensa de su derecho en un procedimiento administrativo o judicial, anulando o restringiendo, total o parcialmente, sus oportunidades de defensa. Puede causarse por irregularidades procesales de suficiente entidad en las que no intervenga culpa o negligencia de quien alegue indefensión. Da lugar a la nulidad de lo actuado y es motivo para recurrir las resoluciones judiciales y también las administrativas».

Por su parte, el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 210/1999, de 29 de noviembre, ECLI:ES:TC:1999:210, señala que la indefensión constitucionalmente relevante es la situación en que, tras la infracción de una norma procesal, se impide a alguna de las partes el derecho  la defensa eliminando o limitando su potestad, bien de alegar derechos e intereses para que le sean reconocidos, o bien de replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del principio de contratación.

La indefensión deberá tener carácter material y no meramente formal, es decir, no es suficiente con la existencia de un defecto o infracción procesal, sino que debe haberse producido un efectivo y real derecho de defensa (sentencia del Tribunal Constitucional n.º 90/1988, de 13 de mayo, ECLI:ES:TC:1988:90).

Incumplimiento por parte de la Administración de los trámites de audiencia y alegaciones

Si bien, hay que aclarar que el incumplimiento de un trámite procedimental no tiene por qué comportar automáticamente la nulidad de lo actuado, la desatención de las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia por las Administraciones puede generar:

• Nulidad de pleno derecho.
• Vicio de anulabilidad.
• Una mera irregularidad no invalidante.

Un ejemplo, podemos encontrarlo en la sentencia del Tribunal Supremo rec. 346/2012, de 222 de julio de 2013, ECLI:ES:TS:2013:4284, en la que se analiza un caso de indefensión por practicarse una liquidación sin tener en cuenta las alegaciones efectuadas por el interesado.

El TS señala que, la finalidad e importancia que reviste la efectividad del trámite de audiencia y alegaciones deriva de su propia dimensión constitucional y de su concepción de garantía del procedimiento para la defensa de los intereses de los administrados.

Así el artículo 105 apdo. c) de la CE reconoce la audiencia del interesado «cuando proceda» en el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, remitiendo su garantía y reconocimiento a la ley.

Así la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1990, ECLI:ES:TS:1990:6463, establece la siguiente doctrina:

«El trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista, y sí medida práctica al servicio de un concreto objetivo de disponer de medios en la defensa de derechos de los administrados».

«(...) "(e)s verdad que el trámite de audiencia es propio de una Administración dialogante, participativa y respetuosa con los ciudadanos. Pero esas cualidades sólo se producen cuando se cumplen los aspectos formales y materiales que dicho trámite exige. De este modo, el mero hecho de poner en conocimiento de los afectados el expediente no es cumplimiento del trámite de audiencia. Para que este trámite se entienda cumplido se requiere que se produzca "diálogo", "participación" y "respeto". Pero nada de esto hay cuando la Administración no realiza acto alguno, ni siquiera en trámite de recurso, que demuestre que lo alegado ha sido tomado en consideración de alguna manera en la decisión final"

Como se infiere de lo expuesto, una primera conclusión emerge con claridad, la relativa a que cuando la ley prevea los trámites de audiencia y de alegaciones, su efectividad viene exigida sobre la base de la impronta constitucional de su reconocimiento.

En consecuencia, el pleno respeto al trámite de audiencia reclama la valoración oportuna de lo aducido por el interesado, a efectos de aceptarlo o rechazarlo».

Falta de notificación por parte de la Administración

En primer lugar, cabe traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1104/2022, de 27 de julio, ECLI:ES:TS:2022:3244, a través de la que se fija doctrina en relación a las notificaciones administrativas y sus requisitos.

La mentada sentencia fija la siguiente doctrina al respecto:

«Para contestar a la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia debemos señalar que, una vez realizados los dos intentos de notificación sin éxito por personal de Correos, se debe proceder, cuando ello sea posible, a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, acreditándose fehacientemente dicho extremo en la notificación. Todo ello atendidos los razonamientos que se recogen en el fundamento de derecho cuarto».

Por su parte el artículo 42 de la LPACAP con respecto a la práctica de las notificaciones en papal dispone:

«1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos».

«Si comprobamos que los intentos de notificaciones se hicieron en lapsus temporal tan alejado, el primer intento en 9 de junio de 2004 a las 13 horas, y el segundo el 11 de agosto de 2004, no era procedente la notificación por comparecencia, por haber incumplido la Administración el artº 112 de la LGT , en relación con el artº 59.2 de la Ley 30/1992 , pues el segundo intento ni se hizo en una hora distinta ni dentro de los tres días siguientes a la primera notificación. Como consecuencia, ha de considerar que no hubo notificación válida de la liquidación, las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, por lo que concurría el motivo de oposición del artº 167.3.c) de la LGT , siendo procedente la declaración de nulidad de la providencia de apremio instada.

Debiendo tener por correcta la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias de 19 de septiembre de 2006 , y con ello procede estimar la pretensión de la parte recurrente sin necesidad de entrar en otras consideraciones».

Por lo tanto, los actos de comunicación tienen una gran transcendencia en particular el emplazamiento, citación o notificación a quien ha de ser o puede ser parte en el procedimiento, pues en tal caso el acto de comunicación es el necesario instrumento que facilita la defensa en el proceso de los derechos e intereses cuestionados, de tal manera que su falta o deficiente realización, siempre que se frustre la finalidad con ellos perseguida, coloca al interesado en una situación de indefensión que vulnera los dispuesto en el artículo 24 de la CE (auto del Tribunal Supremo rec. 2855/2016, de 2 de febrero de 2021, ECLI:ES:TS:2021:3951A).

Por otro lado, es importante que la Administración agote todos los medios que tiene a su alcance para practicar la correcta notificación personal, ya que el no agotamiento previo de todas las modalidades de notificación supondría una vulneración del artículo 24.1 de la CE, provocando una clara indefensión y una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Así, el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 137/2017, de 27 de noviembre, ECLI:ES:TC:2017:137, declara que:

«(...) el acto de comunicación es el necesario instrumento que facilita la defensa en el proceso de los derechos e intereses cuestionados, de tal manera que su falta o deficiente realización, siempre que se frustre la finalidad con ellos perseguida, coloca al interesado en una situación de indefensión que vulnera el referido derecho fundamental (...)»

Si bien, no existirá indefensión en los casos de que la situación de incomunicación sea imputable a la propia conducta del afectado por haberse situado voluntaria o negligentemente al margen del proceso, pese a tener conocimiento por otros medios distintos de su existencia,

A TENER EN CUENTA. La posible negligencia, descuido o impericia imputables a la parte, o el conocimiento extraprocesal de la causa judicial tramitada inaudita parte, que excluiría la relevancia constitucional de la queja, no puede fundarse sin más en una presunción cimentada en simples conjeturas, sino que debe acreditarse fehacientemente para que surta su efecto invalidante de la tacha de indefensión, pues lo presumido, es justamente, el desconocimiento del proceso si así se alega (sentencia del Tribunal Constitucional  n.º 219/1999, de 29 de noviembre, ECLI:ES:TC:1999:219)

Por lo que, esa especial trascendencia de los actos de comunicación determina, que sobre el órgano judicial recaiga no solo el deber de velar por la correcta ejecución de los actos de comunicación procesal, sino también el de asegurarse de que dichos actos sirven a su propósito de garantizar que la parte sea oída en el proceso. 

Ello implica, la exigencia del emplazamiento personal de los afectados y, desde otra perspectiva, la limitación del empleo de la notificación edictal a aquellos supuestos en los que con fundamento en un criterio de razonabilidad se alcance la convicción o certeza de la inutilidad de la adopción de medidas o de la utilización de medios tendentes al logro de dicho emplazamiento 

Es decir, que cuando del examen de la documentación existente se deduzca la existencia de un domicilio que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación procesal con el demandado, debe intentarse esta forma de notificación antes de acudir a la notificación por edictos.

¿Existe «igualdad de armas» en el proceso contencioso-administrativo?

Hay que tener presente que la Administración cuenta con una serie de privilegios que se enmarcan dentro de la legalidad constitucional. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 90/1994, de 17 de marzo, ECLI:ES:TC:1994:90,señala que no es contrario a la Constitución la atribución de privilegios procesales a las distintas Administraciones públicas, pero siempre y cuando estos no se consideren arbitrarios o desproporcionados o supongan un sacrificio excesivo a quienes lo soportan. 

Es decir, de acuerdo con el TC otorgar estos privilegios procesales a la Administración conecta con el principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa y el servicio con objetividad a los intereses generales a que la concesión de personalidad jurídica de tales entes responde, de acuerdo con el artículo 103.1 de la CE:

«1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

Un ejemplo de dichos privilegios, los encontramos en la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 64/1988, de 12 de abril, ECLI:ES:TC:1988:64:

«Las consideraciones que han sido hechas en el apartado anterior respecto de la titularidad del derecho establecido en el art. 24 de la Constitución no puede, sin embargo, conducir en el presente caso al triunfo de la pretensión de amparo. Como más arriba dijimos, el derecho fundamental ligado con la capacidad para ser parte en un proceso es el derecho a la prestación que por la genérica consideración de parte se puede reclamar del órgano jurisdiccional, pero no puede ser puesto al servicio de privilegios o prerrogativas, como en el caso presente se pretende, ya que lo que en el fondo de este caso está en cuestión es si el Estado se encuentra exento de la necesidad de previa consignación e ingreso del capital para impugnar en vía de recurso las Sentencias recaídas en materia de Seguridad Social, pretensión que se quiere hacer valer contra los términos literales de los preceptos legales cuestionados, pues es perfectamente claro que cuando el legislador ha querido introducir la exención, como ocurre respecto de los depósitos y consignaciones del art. 181 L.P.L., la norma legal lo ha dicho expresamente, y no puede entenderse que en el caso del art. 180, donde la distinción no existe, haya de llegarse a la misma conclusión, más aún si se tiene en cuenta que la materia del art. 180, en la generalidad de los supuestos, concierne a organizaciones de carácter estatal.

Frente a lo dicho no es argumento sólido el que deriva de las exigencias del Derecho presupuestario a que el Estado se encuentra sometido, ni la invocación de una situación de indefensión del Estado, que resultaría por demás paradójica. Como este Tribunal ha dicho en numerosas ocasiones, la regulación de los recursos contra las Sentencias judiciales es de carácter legal y a ella hay que atenerse inicialmente, sin perjuicio de la interpretación conforme a la Constitución que de las normas legales se deba hacer o de los casos en que se pueda poner en tela de juicio la constitucionalidad de tales normas. Si alguna situación de indefensión del Estado se produjera en un caso como el presente, no sería por obra de los poderes públicos a quienes se encomienda la aplicación de la Ley, sino de la Ley misma. Y es el Estado-legislador, que tiene en sus manos el poder normativo, quien podría modificar la ordenación del proceso laboral o modificar el Derecho presupuestario, a fin de que las previsiones de éste puedan cubrir supuestos como el presente.

Por lo demás, resulta manifiesto que la inclusión o la exclusión del Estado entre los destinatarios de determinadas cargas procesales, como son las consignaciones o los ingresos previos a la sustanciación de los recursos interpuestos, es una medida constitucionalmente legítima, pero constitucionalmente neutra. Si el legislador establece la exoneración, nada en principio parece oponerse a tal decisión, y lo mismo ha de decirse si lo incluye entre los destinatarios de la carga. Por ello es claro que en ningún caso puede entenderse, como en el presente recurso de amparo finalmente se pretende, que la exoneración sea una exigencia derivada necesariamente de la misma Constitución, por la vía del derecho fundamental establecido en el art. 24 C.E».

Otro de estos privilegios, lo encontramos en el artículo 60.1 de la LJCA:

«1. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan».

Lo dispuesto en el referido artículo supone que la Administración conocerá la prueba propuesta antes de la contestación a la demanda, es decir la Administración contaría siempre con una ventaja procesal.

En cuanto a la ejecución de las sentencias en el orden contencioso-administrativo el artículo 106.1 de la LJCA señala:

«1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial».

Y por último, el artículo 106.4 de la LJCA señala:

«4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla».